Contenidos 11/02/2016

Comentario sobre una declaración de académicos sobre los cambios de Macri en la ley de medios

Por José Crettaz

Respuesta solitaria a la declaración de unos cuarenta investigadores sobre las modificaciones introducidas por decreto en 2015 a la ley audiovisual de 2009

Comentario sobre una declaración de académicos sobre los cambios de Macri en la ley de medios

Unos cuarenta investigadores de distintas universidades nacionales -algunos de los cuales participaron en la redacción de la ley de servicios de comunicación audiovisual de 2009- difundieron una declaración sobre las modificaciones introducidas por decreto en la norma audiovisual y en la ley de telecomunicaciones, pomposamente llamada Argentina Digital. En concreto, los académicos pusieron en la mira lo dispuesto por los decretos de necesidad y urgencia 13/2015 (que modificó la ley de ministerios) y 267/2015 (que modificó las leyes de medios y de telecomunicaciones).

 

Todos los investigadores que firman la declaración merecen el mayor de los respetos por el rigor y la pertinencia de sus trabajos, por sus trayectorias en el país y en el exterior y, sobre todas las cosas, por su honestidad intelectual en la búsqueda del bien común.

 

Dicho esto, me parece importante contextualizar cada párrafo de la declaración, en la que se expresa “preocupación (…) tanto en el procedimiento como en los contenidos de dichas medidas”, y enumera de manera “sintética” las que se consideran “principales” (destacados aparecen los párrafos de la declaración).

  • “La política de medios/comunicación tiene enormes y multifacéticas implicancias para la democracia y la libertad de expresión, en consecuencia su elaboración debe ser fruto de discusiones y consensos amplios que involucren una multiplicidad de actores políticos y sociales. No puede dirimirse a puertas cerradas entre funcionarios del Poder Ejecutivo y los principales actores empresariales. De hecho, tanto la vía del decreto como su contenido contravienen pactos internacionales –vigentes en la Argentina, así como leyes específicas- relativos a la protección de la libertad de expresión y a la regulación de medios.”

América latina en general, y la Argentina en particular, experimentaron con dramatismo en los últimos 15 años la implicancia que la política de medios/comunicación tiene para la democracia y la libertad de expresión. Las leyes Resorte (y su ampliación al universo digital) en Venezuela y  orgánica de comunicación en Ecuador, son los dos más nítidos ejemplos del retroceso de las libertades y de la concentración de la información en una sola voz (gubernamental). En Argentina, no puede equipararse a ellas la ley de medios -así llamada por el kirchnerismo gobernante los últimos 12 años- pero sí puede decirse que muchas de las prácticas adoptadas por ley, decreto o simplemente de facto en los últimos años -y que bien pueden caracterizarse como “políticas de comunicación”- buscaron crear un monopolio gubernamental y paragubernamental de la comunicación que incluyó la sanción de normas como la ley de medios (en cuyo diseño ya puede encontrarse la razón de su posterior aplicación sesgada y arbitraria), la ley Argentina Digital, la ley antiterrorista, la ley de desarrollo satelital, y la ley de declaración de interés público de la fabricación de pasta de celulosa y papel para diarios; las resoluciones de autorización de las fusiones de Cablevisión y Multicanal -sin la apertura a la competencia con las telefónicas- y del ingreso de Telefónica de España (controlante de Telefónica de Argentina) en Telecom Argentina a través de Telecom Italia; y las medidas administrativas tendientes a fijar el precio del abono de la TV por cable; la millonaria estatización de los derechos de televisación del fúbtol y el uso político de esas emisiones; la distribución arbitraria de la publicidad oficial y su uso para financiar medios adictos; y la manipulación partidaria y facciosa de los medios públicos (en particular Radio y Televisión Argentina SE). A eso deben sumarse acciones de facto, como la prohibición a las empresas de retail de consumo masivo (principalmente los supermercados) para que publiciten en los diarios nacionales de mayor circulación -medida que se conoció como “cepo publicitario”- o la persecución ideológica contra periodistas y dirigentes opositores con campañas de desprestigio orquestadas de manera organizada -y con intervención de organismos de inteligencia- desde el mismo aparato de propaganda gubernamental y paragubernamental. Este fue el contexto de las políticas de comunicación  en la Argentina en los últimos 12 años, con especial énfasis desde 2005 en adelante. Estas prácticas ya habían sido aplicadas a escala local en la ciudad de Río Gallegos y en la provincia de Santa Cruz, como bien retrató en su momento el periodista ya fallecido Daniel Osvaldo Gatti en su libro El amo del feudo, de 2003.

Todas estas “políticas” se pactaron a puertas cerradas, con la excepción de la ley audiovisual, cuya base fue aportada por la Coalición para una Radiodifusión Democrática. En torno de esta norma se han generado múltiples mitos que curiosamente son asumidos y repetidos por algunos de los investigadores firmantes de la declaración. Entre ellos está el mito del “amplio debate” en “foros ciudadanos” o “audiencias públicas” por todo el país. Tal como pueden testimoniar decenas de participantes en esas reuniones, dichos foros fueron en muchos casos una puesta en escena de partidarios del gobierno anterior o simplemente de partidarios de una “idea o proyecto académico” -donde estuvo la raíz de la norma audiovisual-. Quienes intentaban plantear críticas a lo que por entonces sólo era un proyecto quedaban relegados en el orden de expositores y podían hablar cuando la mayor parte del auditorio ya se había retirado.

Tampoco fueron amplias las mayorías -con el aporte de sectores opositores- que aprobaron dicha ley, cuya falta de consenso se observa patente en los múltiples procesos de judicialización que se vivieron en los últimos seis años y que exceden ampliamente el caso del grupo Clarín (especialmente invisibilizada fue la demanda iniciada por sectores de los pueblos indígenas). No hubo tampoco mayoría abrumadora dentro de la Corte Suprema que dictaminó en favor de la constitucionalidad de cuatro artículos impugnados por el grupo Clarín (en particular, los artículos de forma que establecían disposiciones retroactivas tuvieron una mayoría mínima de 4 a 3 votos).

 

En 2009, cuando se sancionó la ley audiovisual, detrás de la parafernalia supuestamente democrática, también hubieron reuniones a puertas cerradas con empresarios del sector. Y los mismos encuentros con la Coalición fueron a puertas cerradas (dicho sea de paso, de los 21 puntos propuestos por ese grupo y que están en el corazón de la norma al menos la mitad no se aplican o se violan sistemáticamente).

 

Dicho esto, y como expresó el Foro de Periodismo Argentino (Fopea) recientemente, las leyes se deben modificar mediante nuevas leyes. Por eso, los decretos y menos los de necesidad y urgencia, aunque sean legales, no son los mejores instrumentos para este fin. Y menos aptos son las medidas administrativas. Así, la ley audiovisual de 2009 fue modificada mediante simples interpretaciones (muchas veces tiradas de los pelos) por la mayoría oficialista en la autoridad de aplicación, y también por decreto (como ocurrió con el decreto 319/2012, que creó tácitamente el cargo de vicepresidente de Afsca y le dio poderes especiales no previstos en la ley).

 

Voy a caer aquí en una falacia (lo hago de manera consciente y para ejemplificar el tipo de instrumento dialéctico usado de manera preponderante todos estos años para este tipo de debates): ¿Dónde estaban los investigadores firmantes cuando eso ocurría?  Otros estábamos contando lo que ocurría.

Las razones esgrimidas públicamente y en los considerandos de los decretos no justifican el carácter de necesidad y urgencia de las medidas. En todo caso, se trata de razones que debieran habilitar un debate legislativo amplio en el que todos los intereses involucrados puedan expresarse públicamente.

La Argentina tiene un atraso de por lo menos diez años en el desarrollo de sus redes de comunicación. Perdió varias oportunidades para poner en marcha un proceso de convergencia de tecnologías, servicios y marcos normativos en 2007 -cuando el presidente Néstor Kirchner autorizó la fusión de Cablevisión y Multicanal-, en 2009 -cuando se discutió la ley audiovisual- , y  en 2014 -cuando se sancionó la ley Argentina Digital-. Y eso, sólo por citar algunos hitos recientes en el debate público en el país en materia de regulación de la comunicación.

El atraso en la comunicación masiva y también en las comunicaciones interpersonales es especialmente grave en el interior del interior del país, donde además las fuentes de información están afectadas por realidades estructurales que ninguna de las normas que son objeto de la declaración de los investigadores resolvió. Al contrario, la ley audiovisual creó una debilidad jurídica generalizada en todo el amplio y diverso campo de los medios audiovisuales en el país, y generó condiciones para la manipulación de las líneas editoriales. No es casual que de las casi el 40% de las resoluciones adoptadas por el directorio presidido por Martín Sabbatella fuesen multas o sanciones (sobre un total de casi 4000 resoluciones, unas 1500 son multas, sanciones o castigos). La acumulación de esos castigos termina según el reglamento aún vigente en la caducidad de las licencias.

Aunque es opinable, visto los antecedentes de los últimos años era urgente y necesario desatar estos nudos. Ahora, debe cumplirse la promesa -contenida en la parte dispositiva del DNU 267- de redactar una nueva norma, convergente, que reemplace a las leyes de medios y de telecomunicaciones en una sola ley.

La utilización de los decretos es incongruente con la pretensión de construir políticas de estado, de raíces duraderas y capaces de regular una comunicación pública democrática y de superar viejos vicios en las relaciones históricas entre nuestro sistema de medios y nuestro sistema político.

Claramente, así es. Sobre decretos no puede construirse nada duradero. Como tampoco se construyó nada duradero sobre leyes aprobadas por congresos que funcionaron como escribanías manejadas a control remoto y bajo la presión del envío de recursos públicos a provincias económicamente inviables (en una suerte de clientelismo político institucional y a gran escala). Pero en este punto también es importante destacar la mirada de pasado que tuvieron los debates de los últimos años. El “sistema de medios” actual claramente no tiene nada que ver con el de los 70, los 80 o los 90. Hoy tiene otra composición, aún no suficientemente estudiada, en la que actores globales intervienen de manera directa reconfigurando todo el sistema, que además funciona de manera creciente sobre una base digital, que a su vez exige redes de comunicación más desarrolladas. Los emisores “fuertes” -para superar aquello de “potentes”- hoy ven disputada su relevancia por nuevos productores de contenidos. Evaluando el peso relativo que cada actor tiene -y mirando a las audiencias, que deberían ser los sujetos en torno de los cuales se piensan las políticas, algún día habrá que empezar a mirar para adelante.

Las críticas, por cierto válidas, a la implementación selectiva, parcial o partisana de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual por parte de la anterior administración no se subsanan eliminando o alterando por decreto los artículos centrales de la misma, sino, en todo caso, velando, en lo que compete al gobierno, por su implementación imparcial y transparente. Si, en cambio, lo que se desea es modificar dicha ley, volvemos entonces a señalar la importancia de que esto sea el resultado del debate legislativo, del amplio conocimiento público y de la participación social.

La mitología de la amplia participación social en el debate audiovisual vuelve a aparecer en este punto. Pero más allá de eso, las alteraciones por decreto no son nuevas en relación con la ley de medios -como se explicó más arriba- y tampoco con otros tipos de normas. Y es cierto, los gobiernos están para cumplir las leyes. Pero si esas leyes dejan demasiado margen para su aplicación sesgada, entonces el problema está en el diseño de la ley y no en su aplicación. La excusa de la mala aplicación para salvar una redacción deliberadamente extensa y compleja ya no parecer válidas tras seis años de aplicación de la norma. Se impone modificarla. Y hacerlo con mirada de futuro y no con carácter retroactivo para superar un pasado que el desarrollo tecnológico y, sobre todo, los cambios en los hábitos de consumo cultural de las audiencias, ya dejaron atrás. El Nomic/informe McBride fue un gran aporte en los 80, pero -aunque hay quienes sostienen su vigencia- es difícil que sirva hoy para entender el nuevo mundo. Lo que ocurre hoy lo explicó mejor McLuhan y mucho antes. Y también lo intentó Eliseo Verón en la audiencia pública convocada por la Corte Suprema antes de declarar plenamente constitucional la ley de medios, pero casi nadie lo entendió. Y los que menos, los propios jueces de la Corte.

 

Los decretos crean una nueva autoridad de aplicación en la que el Poder Ejecutivo tendrá mayoría absoluta y podrá remover “sin expresión de causa” a todos los miembros (incluso a los nombrados por las minorías). Dicha creación no augura entonces un proceso de apertura a los diferentes intereses políticos y sociales en el control, la aplicación y el diseño de la política de comunicación.

Es completamente cierto este punto: el nuevo Enacom tiene una mayoría automática oficialista, que además podrá ser cambiada cuando y como el Presidente lo desee. Así lo prevé el DNU 267/2015. Pero así ocurrió también con la ley de medios desde que se constituyó la ex Afsca, cuyo primer presidente (Gabriel Mariotto) renunció al cargo para asumir como vicegobernador bonaerense por el partido del gobierno, cuyo segundo presidente (Santiago Aragón) renunció para dejar lugar a quien la presidenta de entonces, Cristina Kirchner, quería para ese asiento, el tercer presidente Martín Sabbatella. En el medio, con Aragón como presidente, las atribuciones dadas en la ley audiovisual al directorio de la Afsca fueron modificadas por decreto para “empoderar” al “vicepresidente” (el segundo director en representación del Poder Ejecutivo), una figura que no existe en el texto legal, exigiendo que todas las resoluciones del organismo llevaran su firma para ser consideradas válidas. Ese cargo fue ocupado hasta la intervención de la Afsca por parte de la administración Macri por Ignacio Saavedra, dirigente de la agrupación ultra dirigida por el hijo de la ex presidenta, Máximo Kirchner. La estructura del directorio derogado tenía siete integrantes, dos designados por el Poder Ejecutivo, uno por cada una de las tres principales fuerzas políticas en el Congreso (un para la mayoría o primera minoría, otro para la segunda minoría y otro para la tercera). Además, había dos asientos adicionales a propuesta del Consejo Federal de Comunicación Audiovisual (Cofeca), uno de ellos debía ser un académico de alguna facultad de comunicación. Como en la práctica el Cofeca es un club de voceros políticos de los gobernadores provinciales, y la mayoría de las gobernaciones dependen del auxilio financiero del Estado federal, hasta ahora cinco de los siete integrantes de la Afsca fueron oficialistas. Aunque sería hacer historia contrafáctica o futurismo -no lo tengo muy claro- sería interesante plantear escenarios para intentar comprender cuándo este intrincado diseño podría haber dado como resultado un órgano distinto del que, con menos engranajes, creó el DNU 267. Si algún investigador creyó ver en la Afsca un ente similar a la FCC estadounidense,  tendrá que ponerse a estudiar más y más de cerca el caso argentino.

También hay que destacar aquí un caso que ejemplifica por qué el Enacom no cambia sustancialmente lo que ocurría con la Afsca en la conformación de un nuevo organismo. En 2012, la tercera minoría -tal como prevé el texto legal (en ese momento el ahora desaparecido Frente Amplio Progresista)- propuso como integrante de la Afsca a un candidato (el único técnico que hubiese integrado ese directorio, Alejandro Pereyra) que fue rechazado por la presidenta Cristina Kirchner que no aceptó su nombramiento. En otras palabras, en la norma anterior también era el Presidente el que decidía en última instancia quién ingresaba o no al directorio (ahora, a esa competencia suma el hecho de poder removerlo cuando lo desee).

Argentina avanzó recientemente en una construcción institucional de las políticas audiovisuales que no sólo involucró al Poder Ejecutivo, sino que fue fruto de un debate público, legislativo y de un fallo de la Corte Suprema de Justicia. Los tres poderes del Estado coincidieron, en consonancia con las regulaciones de las democracias estables, que la libertad de expresión y el pluralismo precisan restricciones a la concentración de la propiedad de medios. Como todo, puede discutirse cuáles son los mecanismos idóneos para establecerlas, pero parece problemático cancelar dicho debate (sobre la premisa empíricamente infundada de la inexistencia de la concentración en nuestro país), eliminar sin argumento varios de los principales límites a la concentración fruto de la ley aprobada por el Congreso, y decretar un marco opuesto como un hecho consumado.

Si hubo -y aún hay- alguna cosa débil en la Argentina actual son precisamente sus instituciones. Pero en cualquier caso, el debate sobre la concentración no puede reducirse a la escala nacional en un mundo globalizado. De hecho, seis años de aplicación de la ley audiovisual alentaron la extranjerización en la país de su industria audiovisual, donde el principal productor nacional terminó siendo el Ministerio de Planificación Federal con su esquema -paradójicamente no institucionalizado- de subsidios a las ficciones de TV (muchas de ellas de carácter partidario)-.

El debate de los últimos siete años acerca de estos temas tuvo una muy alta dosis de ingenuidad que parece no haber menguado a pesar de la experiencia acumulada.

 

El relajamiento de los límites a la propiedad generará consecuencias importantes sobre un sector fuertemente propenso a las economías de escala, beneficiará a los mayores grupos y, con toda probabilidad, consolidará la dominación del sector por parte de muy pocos conglomerados, lo que no constituye solo un problema que afecta la competencia económica, sino que atañe a la libertad de expresión y a la calidad de nuestra democracia.

En un contexto globalizado, como ya se ha dicho, la concentración no puede medirse sólo a escala nacional y menos de manera segmentada por servicios, plataformas o tecnologías (como está previsto de forma asimétrica -distinto según se trate de entes provenientes de la radiodifusión o de las telecomunicaciones- en la regulación vigente). ¿Google no tiene acaso el 90% del mercado de servicios de búsqueda? ¿Por qué las políticas de comunicación no le ponen un tope, teniendo en cuenta que Google es la principal puerta de entrada a la información y el conocimiento para buena parte de la ciudadanía? ¿Netflix no tiene acaso el 90% de los servicios de video a demanda? ¿Debería eso analizarse con el criterio de concentración que se aplicó a los cableoperadores en la ley audiovisual? Impedir a los cableoperadores o a las empresas telefónicas llegar a más de 24 localidades -como estaba previsto en la ley de medios- no genera más competencia sino que sólo hubiese creado monopolios locales que terminarían dando peores servicios o precios igual de caros e impactaría sobre el nivel de inversiones necesarios para expandir las redes y los anchos de banda.

Pero además, el “relajamiento” de los topes a la “concentración” que se le atribuye al DNU 267/2015 no son significativos, como se explicará más adelante.

Además, todo esto se vuelve irrelevante si se considera que la ex Afsca permitió -gracias a interpretaciones tiradas de los pelos o a convenientes y simples miradas al costado- superar ampliamente los topes previstos originalmente en la ley y derogados luego por el DNU del presidente Macri. Es cierto que ese decreto elimina el tope de 24 licencias para la TV por cable al transferir la regulación de ese sector de la ley audiovisual a la ley de telecomunicaciones, pero el resto de las modificaciones no son significativas -o son igual de significativas que los topes anteriores-: el tope de licencias audiovisuales de alcance nacional pasa de 10 a 15 para un mismo operador, y de 3 a 4 las licencias permitidas en una misma localidad. Sí se elimina el tope del 35% del mercado para los operadores privados -algo que, por ejemplo, en el despliegue de la plataforma estatal de televisión digital terrestre no estaba cumpliéndose para los privados que habían sido privilegiados con una invitación especial para estar al aire en todas las plantas transmisoras-. Pero por otro lado, ¿Por qué el tope se había fijado en 10 licencias? “Por que así lo decidió el legislador”, repitieron estos años los impulsores de la ley audiovisual sin más explicación sobre la racionalidad de esos números, que lógicamente no están en la naturaleza.
Finalmente, y ya como conclusión, me parece que los investigadores en comunicación provenientes del estudio de la radiodifusión deberían abandonar el enfoque reduccionista y permitirse abrir el espectro a un análisis más amplio, abarcativo de los nuevos fenómenos de la comunicación masiva y de la comunicación interpersonal, que el nuevo paradigma digital transformó radicalmente con la masificación del acceso a Internet, en general, y del acceso desde distintos tipos de redes y dispositivos, en particular.